武汉市城市管理智慧执法系统建设项目
凌宇宏 何生 刘培凤
武汉市城市管理执法委员会（武汉市城市管理执法局）
金鹏电子信息机器有限公司
一、案例背景
1、 武汉智慧城市和智慧城管建设
武汉市智慧城市建设2013年纳入了国家住建部和科技部第一批试点城市范围，智慧城管是智慧城市建设的重要组成部分，纳入全市推进“互联网+”行动计划。武汉市是国家级创新型试点城市，创新城市管理，用互联网+智慧城管改变目前传统的、粗放式的、碎片化的管理模式，克服体制机制障碍，适应我市社会经济发展，适应创新城市的要求，更好的为广大市民服务。
武汉市智慧城管系统计划按照“总体规划、分步实施、市区结合、整体推进”的原则，用三年时间，运用互联网、物联网和北斗空间定位等新技术，在市级大数据、云平台和地理空间框架的基础上，建设以区为主、街为基础、全市统一的市、区、街三级智慧城管平台。完成智慧大城管、智慧执法、智慧环卫、智慧市政、智慧市容五大应用功能，实现城市管理资源的高度共享；实现城市管理各类设施的智能监管；实现城市管理纵向与横向的协同联动；实现城市管理各类突发事件的快速处置，提高城市管理效率，更好地为武汉市社会经济发展服务。
2、中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（2015年12月24日）
为理顺城市管理执法体制，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，消除城市管理工作中的短板，进一步提高城市管理和公共服务水平，中共中央、国务院予2015年12月24日，发布了《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（简称《指导意见》）。
《指导意见》要求:基于城市公共信息平台，综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，整合人口、交通、能源、建设等公共设施信息和公共基础服务，拓展数字化城市管理平台功能。加快数字化城市管理向智慧化升级，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。加快城市管理和综合执法档案信息化建设。依托信息化技术，综合利用视频一体化技术，探索快速处置、非现场执法等新型执法模式，提升执法效能。
3、《中共武汉市委、武汉市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（武发〔2015〕12号）和《市委办公厅、市政府办公厅关于进一步完善区街行政执法体制的意见》（武发办〔2015〕37号）
2015年11月25日，为加快建立健全职责清晰、权责一致、权威高效的行政执法体制机制，提高执法效能，根据《中共武汉市委、武汉市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（武发〔2015〕12号）精神，就进一步完善区、街道（乡镇）行政执法体制机制，中共武汉市委办公厅、武汉市人民政府办公厅共同发布《关于进一步完善区、街道（乡镇）行政执法体制机制的实施意见》（简称《意见》），主要内容为：一、坚持“属地管理”原则，全面落实区级政府及其部门的行政执法责任。二、坚持执法重心下移，将区级政府部门行政执法权通过派出（驻）机构或依法委托给街道（乡镇）行使。三、健全执法协调联动机制，强化街道（乡镇）对区级政府执法部门派出（驻）机构的统筹协调和监督考核。四、进一步充实行政执法力量，加强街道（乡镇）执法队伍建设。五、强化保障措施，提高街道（乡镇）行政执法效能。
4、武汉市城市管理执法发展需要
武汉市城市管理执法体系由市、区、街道三级组成。市、区城市管理执法局作为城市管理执法工作机构，具有行政执法的主体资格，各区城市管理执法局在所辖辖区各街道设立驻街道执法队，作为各区城市管理执法局的派出机构，行使城市管理执法权。
武汉市城市管理执法局在人员编制比较少、城市建设不断推进、老百姓要求越来越高的情况下，通过抓管理、抓制度、抓督查，积极开展体制机制创新，行政执法工作取得了较好的成绩。几年来，老百姓满意程度不断提高，城市管理执法案件处置率和结案率有较大提升。
同时，随着武汉市城市化水平高，城市管理执法工作内容复杂、任务艰巨，增加了执法的难度，并且传统的执法体制导致信息壁垒，执法人员无法共享案件信息，执法过程标准不统一，从而导致城市管理执法工作被动，急需建立执法指挥调度系统，实现执法过程透明化、共享化。
二、应用内容
按照系统建设的规划，充分参考各种国家技术规范和行业标准，在技术上和管理上提供标准化依据，逐步形成城市执法管理的信息化标准，以建成“统一指挥、功能齐全、信息畅通、反应灵敏、运转高效”的监督指挥体系为目标，改造现有武汉城管视频指挥调度系统，实现平战结合以及市、区、执法单元多级联动的指挥调度，纳入本次智慧执法系统建设范围的主要内容包括：
1、按照区为主、整体推进、突出重点、功能管用、操作方便的原则，建设市、区、街三级智慧执法云平台，打造新型信息资源规划数据库，实现云资源统一管理，统一数据标准规范，统一业务管理模式，统一量化统计体系，实现全市执法工作的高效协同和统一指挥调度。
图1：组织架构
图2：总体架构
2、建设全市智慧执法一张图和队伍管理、装备管理、案件管理、督察管理、指挥调度和分析评价六大功能模块，运用互联网技术、北斗空间定位技术、移动视频监控技术，无线通讯技术和大数据分析技术提高执法工作效率和指挥调度水平。
图3：智慧执法一张图
智慧执法一张图系统以抽稀和分类方式在地图上展示各类资源（执法记录仪、移动终端、移动车辆、摄像头等）；应急案件和执法案件以点聚合和热度图的方式在地图渲染展示；案件和资源均可在地图上选择并进行相应的操作。
图4：队伍管理
队伍管理模块对执法机构、执法人员、执法协管员、执法对应区域、执法勤务进行统一维护管理。可以掌握武汉市全市执法动态和执法重点内容。
图5：装备管理
装备管理模块对执法车辆、执法电台、取证设备、执法通等执法装备进行统一维护管理。可以查询相关的数据，对结果进行导出等操作。
图6：案件管理
案件管理模块一体化展示执法案件流程各个环节的信息和相关文书，按权限可以操作一个或多个相关的环节。支持案件在中队员、中队长、业务部门之间角色的流转，也支持统一角色的集中处理方式。
图7：督察管理
督察管理模块支持督察工作的记录和管理，可以上传督察文书和相关音视频、图片等附件。
图8：应急管理
应急管理模块对应急人员、专家、材料、设备、场所等应急资源和预案的关联和匹配，支撑执法过程中对紧急案件的指挥调度。
图9：考核分析
考核分析模块可以定制部门、用户、区域等考评对象；维护关于执法案件的各种统计指标，包括基本指标和比率指标；通过配置考核模板，把考评对象和统计指标关联，生成考评结果。
3、为各区城管执法车辆配备300套集成北斗定位、移动视频和无线通讯指挥功能的智能终端，为全市执法城管人员配备1153套（其中新增657套，利旧496套）执法取证、移动查阅、指挥调度等功能智能执法终端，实现城管执法装备信息化、标准化、规范化。
图10：移动执法
4、与规划、建设、环保、园林、房管、工商、食药监、交管、客管、水务、供电等十一个部门实现审批数据实时共享，与公安、交管部门实现视频监控资源的共享，实现城市管理综合执法信息资源的高效协同利用。
图11：在线查证
三、应用效果
1、完成一张图指挥、队伍管理、装备管理、案件管理、督察管理、在线查证、应急管理、考核分析管理、移动执法等9个系统。
2、已经对全市全区资源上图，包括有757个执法人员，451协管员，121执法记录仪，55个车载终端，155路监控视频，621个执法案件。
3、全市2725个执法人员、2921个协管员已经进行报备管理，每个执法单位每天实现人员报备和执法重点报备。
4、对全市698个车辆、1269个电台，1404取证设备，1702执法通进行登记管理。
5、实现了国土、房管、工商、食药监等证照的在线查询。
四、创新点
武汉市城市管理智慧执法系统创建城管领域国内领先、省内首创的现场执法过程全记录，全面告别 “手开单”， 一般程序案件全程网上办理的执法新模式，通过量化自由裁量权、规范执法程序、创新监管手段等多种途径实现所有执法案件“一案一档”，进一步体现执法公开、公平、公正性，提升执法队伍形象，让老百姓“明明白白”看执法，增强上级领导、市民群众的监督作用。主要创新点包括：
（1）移动执法系统依托互联网，实现了数据库与无线终端之间的双向信息交换，在数字执法业务处理时实现了“信息上路”，执法人员在路面即可实现立案登记、应急响应、视频图传、执法依据、信息采集、拍照上传和相关信息的查询、处理。
（2）武汉市城市管理智慧执法系统在建设过程中，按照区为主、整体推进、突出重点、功能管用、操作方便的原则，建设市、区二级智慧城管云平台，实现全市执法工作的高效协同和统一指挥调度，帮助用户实现管理创新和服务型城管转型。
（3）智慧执法系统平台的用户主要为武汉市各级城市管理执法指挥中心、各执法大队和执法中队。而用户不仅是云计算服务平台重要应用主体，更是重要的市场规则制定者、产业运营监督者和产业发展推动者。系统利用虚拟化技术，将物理硬件与操作系统分开，从而提供更高的 IT 资源利用率和灵活性，节约信息化成本。在“IT即服务”的云计算平台系统中，云平台业务工作流作为一个公共基础系统贯穿了云平台业务过程，最终实现IT服务的对业务部门的自助式交付。
五、社会效益
1、经济效益
智慧执法系统的建设从长远来看，对提高城管部门工作效率和降低管理成本具有十分重要意义。该系统的实施促进有效执法、高效执法的实现，由此带来了执法成本、调度成本、管理成本的大幅降低。一是由于内外部信息畅通提高案件办理时效，优化办理环节，大幅降低包括车辆油耗、案件调阅、案卷复印等支出在内的执法成本。二是由于强化对执法车辆和人员的动态管理，大幅降低对执法人员及车辆无效派遣产生的调度成本。三是该项目的实施使得城管执法管理成本大幅降低。首先，该项目使用后市民群众的满意度逐步提高，原来居高不下的投诉量将减少，相关行政费用相应降低。其次，案件办理的“无纸化”节约了大量的办公成本。
2、社会效益
降低执法案件反复发生率。城管执法案件以流动性强、反复率高著称。该项目强化了对执法要素（执法人员、执法车辆）的动态管理，并实现有效的空间展现，这样极大地提高了应急预案制订的时效、精度，使得执法要素调度更及时，执法应急响应更快速。有效的执法配合，快速的执法反应，加大了对行政相对人震慑度，从而降低了执法案件反复发生的频率。同时，该技术也为更好地为市民群众服务提供了便捷。
大幅提高为人民服务水平。智慧执法系统的实施，使得内勤人员可以看到路面上办理的案件，且所有文书在系统中自动生成，直接可以操作，避免了上述处理情景的发生，方便了当事人。且现场执法队员可通过终端设备登录上网，为市民群众提供便民执法信息咨询，从而大幅提高为人民服务水平。
提高广大市民群众满意度。市民群众的满意度是评价政府部门工作的一杆秤。该系统建设过程中，力求通过量化自由裁量权、规范执法程序、创新监管手段等多种途径，进一步体现执法公开、公平、公正性，提升执法队伍形象，增强上级领导、市民群众的监督作用。
执法队伍形象得到整体提升。该系统实现了案件音视频取证、调度、归档等环节的数字化，过程规范、信息透明、便于监管，约束了队员的日常行为，在很大程度上避免自由裁量权的滥用和人情案的出现，获得市民群众普遍认可。
