广州市“穗智管”城市运行管理中枢

·2022智慧城市先锋榜·入围案例

钟志勇  步海东  黄忠元

广州市政务服务数据管理局

腾讯云计算（北京）有限责任公司

为深入贯彻习近平总书记关于建设网络强国、数字中国、智慧社会的战略部署，根据广东省“一网统管”工作三年行动计划部署及2020年、2021年广州市政府工作报告工作要求，聚焦国家重要中心城市、综合性门户城市和粤港澳大湾区区域发展核心引擎定位，广州紧抓数字化发展机遇，谋篇布局，全面深化“数字政府”改革，通过建设“一网统管、全城统管”的“穗智管”城市运行管理中枢（简称“穗智管”），推动城市数字化转型；通过构建城市运行各领域的专题场景，实现市级部门的横向协同；通过市、区两级平台部署和无缝对接，实现市、区、街（镇）、村居（网格）四级体系纵向联动，建立城市运行管理“横向协同、纵向联动”一体化城市运行管理新模式，以“绣花功夫”推进城市治理能力和治理体系现代化，提高城市治理科学化、精细化、智能化水平，探索一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子。

2020年6月，“穗智管”建设正式筹备启动。广州市“数字政府”改革建设工作领导小组印发《“穗智管”城市运行管理中枢建设工作方案》和《“穗智管”城市运行管理中枢建设和运行管理办法（试行）》，明确了“穗智管”的定位、建设目标、内容、分工、步骤、保障机制等建设内容，分三个阶段逐步建成集“运行监测、预测预警、协同联动、决策支持、指挥调度”五大功能于一体的市区两级协同管理平台，形成市级部门横向协同与市、区、街（镇）、村居（网格）四级纵向联动的一体化城市运行管理新格局。

基于广州发展和社会管理、治理现状，贯彻“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，坚持“观管用结合，平急重一体”的原则，着眼全市“一盘棋”整体各局，围绕“看全面、管到位、防在前”核心目标，以“一图统览，一网共治”为总架构，“智能+”为总路径，实现“一网统管、全城统管”的广州特色“穗智管”城市运行管理中枢，实现管理人员一张图，处置协同一站式，指挥调度一体化，打通社区末端、织密数网格、调度多方参与，建设运行监测、预测预警、协同联动、决策支持、指挥调度五位一体的平台型人工智能中枢，全面支撑城市运行管理服务智能化和精细化，探索实践中国特色超大城市精细管理新模式，打造首个以全要素联合创新为核心的全球城市数字化治理新标杆。

2、建设内容

可概况为搭建“三个总”的总体架构，发挥“五大功能”作用，全面赋能城市治理、社会治理“一网统管”和新型智慧城市建设。建设成“感知智能”、“认知智能”、“决策智能”的城市发展新内核，实现数据全域融合、时空多维呈现、要素智能配置的城市治理新范式。

2.1 “三个总”——总入口、总平台、总底座。

图 1 “穗智管”总框架示意图：总入口+总平台+总底座

总入口即构建以共建共治为核心的城市服务综合入口及以事件处置为核心的政务协同综合入口，实现一屏（大屏）两端（ PC 端和移动端）的联动展现与应用。

总平台即发挥广州“云、网、数”资源优势，依托四标四实数字广州基础应用平台、智慧广州时空信息云平台、城市信息模型（ CIM ）等公共基础平台，结合城市综合运行指标体系及社会数据资源，打造场景互联城市综合运行监测新体系、全时全域城市综合预警分析新体系、市区两级“一网统管”分拨处置新机制，构建城市运行综合“一张图”、数据辅助决策“一张图”，打造监测预警、决策指挥、调度协同一体化平台。实时掌握城市运行宏观态势，实现跨部门、跨区域、跨层级的快速响应、指挥调度、联动处置。重点围绕党建、经济、卫生、民生、互联网+监管等领域，建立城市运行综合体征和关键运行体征指标图景，实现“广州特色，穗智管主题”。

总底座即构建全市一体化能力中枢，建设全时全域的物联感知体系、共建共享的数据资源体系、灵活可信的区块链基础平台体系、自主学习的 AI 智能体系、数字孪生城市模型体系、统一开放的应用支撑体系、完备可靠的安全保障体系。同时，依托全市一体化能力中枢，连通市各部门业务系统，畅通各级指挥体系，为跨部门、跨区域、跨层级的联勤联动、高效处置提供快速响应；建立全市统一的数据资源目录，为各级政务应用提供高效的数据服务。

2.2“五大功能”——运行监测、预测预警、协同联动、决策支持、指挥调度。

运行监测。通过构建城市运行监测“一张图”，多层次、全方位掌握城市运行状态，建立信息集中、资源整合的城市运行综合体征和关键运行体征指标图景，防患于未然。

预测预警。接入各部门的实时监测数据，建立警报信息的关联分析，实现对城市交通、基础设施、公共安全、生态环境、社会经济等重点领域运行状况的预测预警。根据预警模型来判断当前警报信息背后所隐藏的更大风险或隐患，以确定警报的风险级别，再根据不同的风险等级来启动相应的应急预案，实现城市运行管理由被动应对到实时监测、快速预警、主动预防转变。

协同联动。建立跨部门、跨层级和跨地域的多级协同联动，统一协调人员、组织、资源和设施，最终排除安全隐患。

决策支持。以城市大数据为基础，围绕智慧党建、政务服务、营商环境等主题构建不同专业领域的专题分析应用，深度挖掘城市运行状态变迁中的知识，用数据分析和仿真预测为城市管理者提供决策支持。通过持续的经验积累和知识沉淀，使得数据分析决策模型的预测能力和精准度逐步提高。

指挥调度。整合集成视频监控、视频会商以及应急系统，为重大活动保障、突发事件指挥调度提供支撑。基于音视频调动，有效地利用现有的各种网络资源、信息资源、应用系统资源，进一步汇聚各部门业务数据、视频监控数据等，实现重大事件联动指挥，实现多个部门协同应对的指挥调度。

图2 “穗智管”大屏首页

截至2022年3月，“穗智管”城市运行管理中枢1.0版本已完成建设并投入试运营，同步开发了系统的大屏、中屏（PC端）、小屏（手机端）端供市领导和相关业务职能部门使用。该平台作为领导和部门决策的指挥部、驾驶舱、调度台，通过对城市运行体征和事件进行全时段、全维度、全景式的运行监测、预测预警、协同联动、决策支持、指挥调度，实现“一网统管、全城智治”。

图3 应急管理应用主题

2、建设专题应用场景，实现重点领域跨界协同联动。

围绕高效处置一件事，聚焦实用、管用目标，“穗智管”在重点领域构建了跨部门、跨层级的协同联动应用场景。例如，在构建建筑废弃物运输车辆联合整治专题应用场景中，基于城管、公安、住建、交通在建筑废弃物运输车辆管理中各自的业务职能，通过打通车辆黑白名单、工地视频、行程轨迹、交通卡口等实时数据，构建建筑废弃物运输车辆从工地到消纳场两点一线全流程监管场景。在春节等重大节日保障专题中，利用互联网人口热力大数据，分析每逢重大节假日的人口驻留情况，流入、流出中、高风险地区的人口情况，大型景点、广场、商圏等重点区域的人流监测，实现了重大节日活动的动态管控和“一图指挥”。

3、联通市、区两级平台，赋能高发及突发事件处置调度。

图4 “两级平台（市、区）、四级管理（市、区、街（镇）、村居（网格））”治理架构

1、提升政府治理能力方面

1.1一图统揽，城市“智识”有支撑

以“智能+”为主线，以云、网、数作为聚合资源的纽带，基于广州三维城市信息模型（CIM）、时空大数据云平台、城市视频云平台、四标四实等全市公共信息化资源和海量互联网大数据资源，汇聚融合全域治理数据，打造集城市基础信息、视频监控、跨系统实时通信、物联网感知、AI智能识别等能力于一体的“穗智管”总底座、总平台，筑牢“一网统管”核心支撑能力，支撑市委市政府一图透视城市“生命体征”，一屏统揽精准决策。

1.2一网共治，城市“智管”有抓手

打破信息孤岛和数据壁垒，向数据互联共享转变，构建“广州特色，一图24主题”的治理场景，支撑各部门在“一张图”上“看全面、管到位、防在前”。聚焦跨部门、跨领域治理要素共享应用，打造重点项目全流程监管、建筑废弃物运输车辆综合治理等多部门协同应用场景。按照“统一规范、统一枢纽”的要求，打通市、区、街（镇）、村居（网格）的治理链条，形成四级联动的“一网共治”体系。

1.3一体调度，城市“善治”有温度

强化数字技术在应对重大突发公共事件中的运用，依托“穗智管”打造可视化实时监管的指挥调度平台。建立三防应急指挥调度、疫情防控、“广州马拉松”、“春节”等专题应用场景，利用基础数据、监测预警、融合通信、视频会商、监控视频等服务能力，实时监控事件动态，调度相关部门协同处置异常情况，实现重大事件迅捷响应有速度、快速处置有温度。

1.4多元共治，精准响应公共服务需求

图5 “穗智管”移动端页面示意图

一方面，聚焦高频民生事项，提供智能化便民服务信息；另一方面，完善城市治理过程中的良性双向互动机制，为群众搭建问题快速反馈渠道。目前，正着力探索一网通办的“穗好办”与一网统管的“穗智管”的有机融通，推进社会治理和城市治理从政府“端菜”到群众“点菜”，做好服务群众的“店小二”。

1.5数字治理，提升城市灵敏度和智慧度

通过数字治理实现城市状态的及时诊断、科学预警、迅速响应，打造牵一发动全身的敏态系统，实现“运筹帷幄之中，决胜千里之外”的敏捷调度与科学决策。通过建立警报信息的关联分析，实现对城市交通、基础设施、公共安全、生态环境、社会经济等重点领域运行状态的预测预警，启动相应的应急预案，做到城市运行管理由被动应对到实时监测、快速预警、主动预防转变，实现安全风险“可预判”，提升城市管理张力，保持城市运行活力，增强城市韧性和自愈能力。

2、优化营商环境方面

依托“穗智管”总底座支撑能力，广州建成全国首个以区块链技术支撑的“信任广州”数字化平台。该平台突破地域限制，可支撑全地域数据互认，按统一规则，不限区域接入境内外可信服务机构，支撑各类业务的地域互联及服务生态的互通、互认，有效解决“在不同地方办不同事用不同身份认证”的问题，实现“线上一个身份可以到不同地方办不同事”。目前，通过该平台已实现穗港跨境电子合同签章互签互认，穗港双方将基于“信任广州”数字化平台，探索两地在优化公共服务和营商环境等方面的可信认证服务落地，为境内外社会活动、经济活动的通行和办事提供便利，促进经济发展。

1、提升行政效率，提升为人民群众服务质量。

以“穗智管”为基础平台，打造整体协同高效运行的“数字政府”。通过“穗智管”实现多部门共同分析问题、解决问题的行政目标，实现信息共享和协同管理；解决各部门间信息掌握不对称问题，利用“一网统管”力量，提升为人民服务的质量与水平。

2、加强数据开发利用，提高政府决策智能化水平。

“穗智管”充分利用用户现有数据资源，将不同数据格式之间的海量数据进行汇集整合，结合专业的模型算法加以多维度可视分析，有效挖掘数据背后的价值，对数据萃取的效率和质量进行跟踪监测，对分析操作快速响应，确保系统始终运行平稳高效，为用户业务决策提供有力支撑。最大限度利用现有信息化建设成果，让数据真正可知可感，从而真正为管理者所用，让决策有数可依，科学地提升决策效率与能力。

3、极大促进城市精细化管理深度发展，绣出城市品质品牌。

运用现代化、智能化科技手段建设“穗智管”破解城市治理难题，可大大促进城市精细化管理的深度发展，实现基于数据的科学决策，全面提升政府服务治理能力；通过绣花般的细心、耐心、巧心，提高精细化水平，绣出城市的品质品牌，激发广州老市新活力、四个出新出彩的新动能。

4、加快城市数字化转型，促进产业生态发展。

在广州数字政府改革建设统筹下，加强网络基础设施、信息技术应用、数据资源共享、信息安全一体化构建，打造数字化转型发展生态。以“穗智管”为代表的，将AI、区块链、大数据、云计算、物联网、5G等新一代信息技术在数字政府改革中创新应用，深化管理、生产、服务等各领域的融合应用及模式创新，有力地促进政府数字化转型，推进城市现代化建设。

基于全市新冠疫情防控需要，2021年初广州在“穗智管”平台建立了以“疫情防控”为专题的跨部门跨层级跨领域综合应用场景，打造了一个可观、可查、可管的可视化大屏，为实时掌握全市疫情防控全貌和事件快速处置提供数字化支撑。

在疫情防控应用场景中，详细分析并统计全市疫苗接种、核酸检测、隔离酒店、社区监测、重点人群、境外人员等疫情防控重点领域的信息，让各类信息在平台上一屏统揽。

常态化疫情防控中，通过整合穗康码数据，秒级监测全市实时亮码和扫码数据，结合网格地图可随时了解到全市人口流动、疫情传播链条、重点扫码场所、红黄码人员等情况，为研判全市疫情防控现状和科学决策提供数据支持；围绕隔离酒店管理工作，通过整合分析隔离酒店相关的各类物联网设备系统数据，实时掌握全市在用家隔离酒店的分布情况、入住情况以及隔离人员健康情况，并运用人工智能技术基于对酒店视频监控的分析，对隔离异常情况进行AI智能告警，一旦隔离酒店内及相关管控地区出现隔离人员擅自外出、防护不当、体温异常、污染区滞留等异常情况，系统将第一时间发出预警提醒，并自动形成预警工单发送至驻店督导员进行核实整改，为做好隔离酒店疫情防控提供了强有力的数字化支撑。

当疫情防控进入战时状态，系统以数图联动的形式，将全市的核酸检测点、隔离酒店、健康驿站、收治酒店、基层网格员、街道应急人员、三人小组等资源精细落到全市两万多个综合网格，支撑第一时间调度相关资源和人员就近参与突发事件处置和服务，赋能涉疫社区精准高效开展防控工作。针对封控区、管控区和防范区的管理，结合“四标四实”和人口普查数据，可快速掌握区域内的楼宇、常住人口等数据，以及调取周边视频摄像头，实时了解区域内现状，支撑强化疫情防控和服务保障。

此外，为保障疫苗接种工作有序高效快速开展，“穗康”小程序迅速上线新冠疫苗预约服务，“穗智管”同步开发建设了新冠疫苗接种管理专题，汇聚和分析全市新冠疫苗预约情况、各区各街（镇）以及各接种点接种情况、接种人群分布、疫苗库存量、不良反应监测等数据，实时动态反映出全市疫苗接种进度，支撑疫苗接种的统计研判和精准服务，高效全面推进新冠疫苗接种工作。